都市更新法規

權利價值之行政異議處理是否為訴願之先行程序

有關權利變換計畫權利價值之異議，其行政救濟程序流程似應為：核定處分─調解─調處處分─訴願─行政訴訟，調解及調處處分為訴願之先行程序。

有關「臺北市信義區oo段o小段○○等o筆地號都市更新地區（○○大廈）都市更事業計畫及權利變換計畫」核定發布實施後之調解及訴願等程序處理方式乙案，復如說明，請 查照。

一、復 貴局95年6月1日北市都新字第09532110500號。
二、訴願法第 1條規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。『但法律另有規定者，從其規定』。」所謂法律另有規定者，諸如訴願先行程序、替代程序及並行程序等。個別行政法規所定之異議制度（如復查、申訴、調處等）性質為何，原則上固以法律（規）文義為準，惟此類異議制度與訴願制度或行政訴訟制度之關聯性為何？未必均可依其法律文義直接推知，個案上仍須分別探求其規範目的（包括人民權利保障、專業行政效能之提升及減輕救濟機關審理負擔等）予以認定。而判斷此類先行程序之實益，主要在於決定其後之救濟程序（訴願、行政訴訟）是否合法，合先敘明。
三、都市更新條例第32條明定土地所有權人對於經主管機關核定發布權利變換計畫有異議者，得以申請調解、調處或訴願、行政訴訟之方式提起救濟。依本條第 1項規定：「......土地所有權人對其權利價值有異議時，『應』申請當地直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會調解；調解不成立者，由直轄市、縣（市）主管機關調處之。」以文義解釋言，似帶有「強制性」（而非訓示性）要求土地所有權人必須先依異議制度尋求救濟之規範意旨，即以調解、調處機制作為訴願前之先行程序。就此，倘考量權利變換機制之專業性、複雜性及公平性問題，要求調解及調處程序作為訴願前置程序，應有其正當性。復依內政部91年8月8日臺內營字第0910085366號函釋所示（詳附件），「上開條文規定之『調解』、『調處』為解決異議或爭議之程序；『調解』係特設委員會就爭議解決所為之建議（非行政處分），『調處』則為主管機關衡量爭議適法所為之行政裁定，屬行政處分之一種，調解不成立者，方由主管機關實施調處。」依循此項異議制度聲明不服之案件，在組織上均先經由委員會之組成，而作成具有行政指導性質之調解建議，至經調處程序所作成之行政裁定，業已就案件本身再為合法性、妥當性、合目的性及專業性之自我審查，乃對外直接發生法律效果之行政處分，倘申請人認其違法或不當，致損害其權利或利益者，自得依法提起訴願或行政訴訟（撤銷之訴）以資救濟。申請人對此依法享有之訴訟權及得自由選擇之層（審）級救濟，非依法律，似不宜由行政機關逕自透過解釋予以剝奪或限制。至就實務上申請人「同時」或「先後分別」申請調解、調處及提起訴願救濟之情形，勢將造成審理程序之重複，且一案兩判亦易生裁判矛盾。
四、就此，本認認為申請人之行政救濟程序流程似應為：核定處分─調解─調處處分─訴願─行政訴訟。故如案件尚在調解中，即同時提起訴願，應認訴願不合法，應予程序上駁回。惟上開見解是否妥適，仍應由訴願管轄機關或行政法院予以確認。
五、為符訴願前置原則之制度本旨，處理上似宜透過行政協調之方式，將此調處案件繫屬之事實通知訴願管轄機關，以作妥適之處理。

調解、調處等方式，以改由行政救濟含括，都市更新條例32條於97年及99 年已修定，以審議核復為先行處理方式。